Ancien professeur à la Faculté des Sciences juridiques et politiques de l’Ucad, Jacques Mariel Nzouankeu décripte l’actualité politique sénégalaise. Sans langue de bois, il s’est prêté aux questions de Lii Quotidien relatives à un éventuel troisième mandat du président Macky Sall, au travail des corps de contrôle ainsi qu’au projet de suppression de certaines villes dont Dakar. Entretien.
Réalisé par Babacar DIONE
Que pensez-vous du débat sur le mandat du Directeur général de l’Autorité de régulation des marchés publics (Armp) ? Pour certains, il est de trois ans renouvelable une fois.
C’est le décret 2007-546 du 25 avril 2007 qui concerne la nomination du Directeur général de l’Armp. C’est ce décret qui prévoit que le Directeur général est nommé pour une durée de trois (3) ans renouvelables une fois. Ce décret est la transposition d’une directive de l’Uemoa sur les marchés publics. Cette directive numéro 5 fixe les conditions d’organisation des nouvelles règles de la commande publique. La directive ne donne aucune durée, elle ne parle même pas du Directeur général. Elle prescrit que les fonctions de contrôle et de régulation doivent être séparées. Elles ne doivent pas être exercées par le même organe. Le Sénégal a fait la transposition en créant la DCMP (Direction centrale des marchés publics) pour le contrôle a priori, et l’Armp pour la régulation. Mais il faut inscrire cette question dans la problématique globale de la durée des mandats des directeurs généraux. Le Directeur général de l’Armp est un directeur parmi d’autres. Il n’y a que pour l’Armp qu’un texte limite le mandat à trois ans renouvelables. Tous les autres textes portant nomination des directeurs généraux des agences d’exécution des organes de régulation prévoient que leurs directeurs généraux sont nommés par décret. Point final. C’est-à-dire à durée indéterminée. Ce qui veut dire qu’il peut être mis fin à leur fonction dans deux mois, dans six mois, dans un an, dans trois ans, … Ce n’est pas des mandats à durée limitée.
La raison pour laquelle on avait fait cela, c’est qu’il y a une réforme en cours à l’Armp pour la réorganisation des organes de la commande publique. En la matière, il y a trois volets : il y a les marchés publics, les délégations de services publics, et partenariats publics/privés. L’Uemoa a décidé de réunifier toutes ces composantes pour faire une réglementation de la commande publique. C’est la raison pour laquelle celle-ci commence à se substituer au marché public qui ne traduit qu’un volet de la commande publique. Le partenariat public/privé est un autre volet, ce n’est pas un marché public. De même que la délégation de service public. Donc, la réforme tend à regrouper ces trois volets en un seul pour en faire une réglementation unifiée pour toute la commande publique. C’est une réforme en cours et l’on s’est rendu compte que ce n’est pas le moment de changer de directeur général qui est la cheville ouvrière de cette réforme. C’est la raison pour laquelle on l’a nommé sans limitation de durée de mandat. En ce moment, on pensait que la réforme allait se terminer dans un délai assez rapide. Mais, vous savez ce qui se passe dans l’administration. Et le Sénégal ne peut pas aller plus vite que l’Uemoa elle-même. Cette question de la réunification n’est pas encore terminée au niveau de l’Uemoa. C’est la raison pour laquelle le décret de nomination du Directeur général n’a pas pris en compte la limitation de son mandat.
Comment appréciez-vous le travail des structures de régulation et des corps de contrôle en général ?
A mon humble avis, elles fonctionnent relativement bien compte tenu des moyens qui sont mis à leur disposition. L’Armp c’est une machine à produire des décisions comme le contrôle des marchés, la sanction contre des irrégularités avec un très grand professionnalisme. Les autres corps de contrôle travaillent avec la même intensité. Lorsqu’un corps de contrôle produit son rapport, il est possible que les gens qui avaient été contrôlés ne soient plus en fonction. Le sentiment de l’opinion, du citoyen moyen, c’est de travailler à chaud quand le rapport sort, qu’on les sanctionne…
Alors que les personnes concernées ne sont plus en fonction. Ils peuvent penser que c’est de l’impunité. Ça prend du temps parce que c’est au courant de 2020 que le rapport de 2019 va sortir. On ne peut pas commencer le rapport de 2020 à la même année. Pour certaines structures, les rapports sont d’abord présentés au Président de la République avant d’être rendus publics. Parfois, l’agenda du Chef de l’Etat ne lui permet pas de prendre connaissance, tout de suite, du rapport. Il faut comprendre que le rapport n’est pas un journal quotidien. La Cour des Comptes par exemple, fait des contrôles sur les gestions complétement écoulées. Le dernier rapport de la Cour des Comptes porte sur des gestions des années écoulées. Et pourtant ce sont des rapports faits avec beaucoup de professionnalisme. Il faut que l’opinion publique fasse une distinction entre le rapport d’un corps de contrôle et un journal quotidien qui rend quotidiennement d’un évènement à chaud. Cela étant dit, il se peut qu’il y ait d’autres causes de retard. Il peut y avoir des cas d’incompétence de certains agents ou de manque de moyens. Mais à mon avis, cela ne semble pas être déterminant. Ces corps exercent leur compétence si on leur donne les moyens de le faire.
On a l’impression que ce sont les mêmes problèmes, les mêmes failles qui sont épinglées. Finalement, on en arrive à se demander à quoi servent les corps de contrôle ?
C’est une question pertinente, parce que de deux choses l’une, on peut d’abord dire que tout le monde ne peut pas comme ça se tromper. Ce n’est pas possible que chaque année il y ait les mêmes choses. Il y a peut-être un regard à jeter sur les textes. Si c’est le cas, c’est un problème de réforme des textes. Je ne peux pas l’affirmer, parce que c’est au cas par cas qu’il faut le voir. L’autre explication, c’est que ce ne sont pas les mêmes personnes qui sont contrôlées forcément. Lorsqu’un corps de contrôle passe, il y a une équipe sur place. Lorsqu’il repasse, ce n’est pas forcément la même équipe qu’il contrôle. C’est peut-être les mêmes fautes, mais pas forcément la même personne. Il y a des sanctions qui ne sont peut-être pas visibles. Nous attendons souvent de voir de grandes sanctions, des poursuites, des emprisonnements… mais il y a des sanctions administratives qui sont moins visibles comme des suspensions, des amendes…
Troisième explication, il y a quand même lieu de vérifier si les sanctions prévues sont appliquées. Un corps de contrôle ne sanctionne pas lui-même. Il constate, mais le gouvernement doit vérifier si cette sanction est applicable dans ce cas-là. En plus, avant de prendre une sanction, il y a des procédures. Il y a peut-être des conseils à convoquer, des avis à prendre, il faut saisir le garant des droits des personnes contrôlées… Le vœu des populations, c’est aussi le mien, c’est que le gouvernement prenne en compte les sanctions proposées et les applique sérieusement.
Avez-vous constaté plus de transparence dans la gestion des ressources publiques ?
Je n’ai pas suffisamment d’éléments pour répondre de façon catégorique. Mais l’expérience prouve que le seul fait que nous ayons des corps de contrôle qui fonctionnent relève du progrès. L’essentiel est de les laisser travailler. Sur le moment, on peut ne pas voir l’impact du travail fait par ces corps. Si on suspendait pendant un ou deux ans les activités des corps de contrôle, on risquerait de le regretter. C’est quand même dissuasif de savoir que les corps existent.
Que pensez-vous du rattachement de certains corps à la Présidence de la République ? Cela n’affecte-t-il pas leur indépendance ?
Je suis partagé sur ce problème. Je ne pense pas que le problème du rattachement puisse faire perdre leur indépendance à ces corps de contrôle. L’indépendance dépend d’abord du corps et de ses agents. Un corps ou un agent qui veut être indépendant le sera. Aucun texte ne peut vous conférer l’indépendance tant que vous n’en voulez pas. On peut avoir toutes les garanties et tomber dans la tentation de corruption, de larbinisme ou d’autres pratiques malsaines. Tout comme des gens peuvent travailler dans des conditions complétement difficiles et y être indépendants. Vous pouvez être rattaché à la Présidence et être indépendant ; tout comme vous pouvez être nommé et ne pas être rattaché à quoi que ce soit, ce qui est d’ailleurs inimaginable, et ne pas être indépendant. L’indépendance commence d’abord par ceux ou celles qui ont la responsabilité. Ils veulent être indépendants, ils ont les moyens de le devenir. La position ultime quand on veut être indépendant dans une situation, c’est de refuser d’agir et de partir en beauté. C’est de démissionner. C’est cela aussi l’indépendance. Cela étant dit, pratiquement tous les textes garantissent l’indépendance. Comment ils sont appliqués, c’est cela le grand problème. S’ils sont mal appliqués, il y a de quoi incriminer le Pouvoir exécutif et en tirer toutes les conséquences.
Peut-on faire la comparaison avec l’indépendance de la justice ? Dépend-elle essentiellement de l’indépendance des magistrats ?
La justice en tant qu’institution est libre parce qu’il y a des textes qui garantissent le statut des magistrats. Si on applique correctement ces textes, je ne vois pas ce qui pourrait être gênant en termes d’indépendance. Ce que nous constatons, c’est que certains magistrats se plaignent que ces textes ne soient pas bien appliqués, qu’ils seraient même violés. Maintenant, on parle toujours d’indépendance à l’égard de l’Exécutif. Il y a aussi une indépendance à l’égard de groupes de pression comme la famille, des lobbies financiers… il faut en tenir compte. A partir de là, on retombe sur l’individu lui-même. C’est chacun à l’intérieur de ces corps qui doit se protéger en utilisant les textes et les lois qui ont été pris à cet égard. Evidemment, s’il est établi que le Pouvoir exécutif viole les textes il faut le décrier et le dénoncer et faire mobiliser la société civile et essayer de voir quelle contribution elle peut apporter.
Parlons du débat sur le troisième mandat du président de la République au Sénégal. Pensez-vous que la Constitution est assez claire sur la question pour qu’on tourne la page ?
Je ne suis pas très à l’aise pour parler de cette question pour la bonne et simple raison que quand on avait modifié la Constitution par référendum en 2016, avant le référendum, on avait tenu une conférence à la Faculté des sciences juridiques. Conférence pendant laquelle nous avions relevé les insuffisances de la loi référendaire, entre autres l’absence de disposition transitoire pour régler le problème du mandat en cours. Et on a vu tous les problèmes et toutes les difficultés qui en découleraient si on ne les changeait pas.
La dernière intervention que j’ai eue, c’était dans une chaîne de télévision, la TFM, en octobre 2017 où j’avais dit que la Constitution telle qu’elle est écrite permet au Président en exercice de briguer un nouveau mandat à partir de 2024. Il pouvait être candidat en 2019, mais il pouvait aussi briguer deux quinquennats. Je l’ai dit avant la fin du premier quinquennat et je ne le disais pas par position partisane. Je ne disais pas que je ne souhaite pas qu’il le fasse ou je souhaite qu’il le fasse. Je ne le disais qu’au regard du droit. Comme les textes sont écrits, le Président actuel peut briguer deux quinquennats. Et je l’avais dit avant le premier quinquennat (2019-2024). Si on ne souhaite pas qu’il en soit ainsi, il est encore temps, on était en 2017, de mettre une disposition transitoire, pour dire que le septennat en cours sera compté comme l’un des deux mandats. J’avais ajouté que si on veut le faire, qu’on le fasse au plus tard en août 2018, c’est-à-dire six mois avant l’élection présidentielle de 2019. Parce qu’on ne peut pas modifier la Constitution moins de six mois avant la date d’une élection en raison du protocole de la Cedeao. Et c’était une solution juridique, une contribution à la paix sociale. Pour que, si la classe politique estime cela nécessaire, qu’on le fasse et qu’on vide le débat. Sous le Président Abdou Diouf, en un moment donné, quand il a voulu modifier la Constitution, il avait dit clairement que son mandat en cours ne comptait pas. Et la classe politique était d’accord. Tout le monde est parti sachant que c’est un nouveau cycle de mandat qui allait commencer après. C’était clair et net. Ici, on n’a pas eu le temps de le dire.
Dernier élément, quand notre éminent collègue, Babacar Guèye a soulevé la question, certains l’ont traité de tous les noms d’oiseau. Comme s’il était pour le troisième mandat, alors qu’il ne faisait que constater au regard des textes tels qu’ils sont écrits. Une candidature de l’actuel Président en 2014 serait recevable. Puis, j’ai écrit un article dans Le Soleil. Et tout cela avant l’élection de 2019 pour dire que cette question est résolue par le droit.
En résumé, on peut dire ceci : la question comporte trois dimensions. Pour la dimension juridique, je crois que c’est une perte de temps de continuer d’en discuter pour la simple raison que juridiquement, j’insiste sur le terme juridiquement, si le Président actuel présente sa candidature en 2024, juridiquement, elle sera recevable. Ce sont les conclusions de toutes les études que nous avons faites, même ceux qui ne sont pas du même bord doctrinal sont d’accord sur ce point. Les arguments contraires ne peuvent pas prospérer. Le deuxième volet du débat est politique. Cela signifie que le Président actuel a déclaré à maintes reprises que ce serait son deuxième et dernier mandat. Sous-entendu qu’il ne se présenterait pas aux prochaines élections. C’est ça l’idée, c’est un engagement politique. Donc, s’il tient son engagement, le débat n’aura plus lieu. Si maintenant à l’arrivée, il veut quand même se présenter, c’est là qu’il faudra trouver une solution politique. Les juristes n’ont plus rien à dire. Il n’y a rien à creuser. On aurait pu faire beaucoup de choses avant l’élection de 2019. Avant le premier quinquennat, on aurait pu tout faire, maintenant c’est terminé. L’article 27 ne peut plus être modifié, à moins de changer la Constitution. On ne peut pas mettre une disposition maintenant et dire que le septennat qui avait commencé en 2012, et qui s’est terminé en 2019, était l’un des deux mandats… Non, ce n’est pas sérieux. Tant que le septennat était en cours on pouvait prendre une disposition transitoire pour dire que le mandat en cours compte au nombre des deux mandats prévus par la Constitution. Il y en a qui disent que l’article 27 a simplement modifié la durée mais n’a pas modifié le nombre. Mais non, l’article 27 a abrogé et remplacé l’ancien article 27. On n’a pas dit l’alinéa premier de l’article 27 est modifié. La Constitution a dit que l’article 27 est abrogé et remplacé. On a nettoyé l’ancien article 27 avec le septennat qui n’existe plus dans la Constitution. Le septennat est parti avec son mode de dévolution. Sous le septennat, on pouvait renouveler une seule fois. Le nombre n’est pas formulé de la même manière. L’article 27 de 2001 est effacé, c’est un nouvel article et la manière de compter les mandats est différente. Le Président de la République est élu pour un mandat de cinq ans. Nul ne peut faire plus de deux mandats consécutifs. Sous-entendu, deux mandats de cinq ans. Ce mandat a été pris au référendum de 2016, on ne peut pas le faire rétroagir en 2012. La classe politique n’a même pas encore commenté le mot «consécutif». Ça signifie qu’on peut faire plus de quatre quinquennats. Vous faites deux quinquennats, vous partez. Après vous pouvez revenir faire deux quinquennats, vous partez. L’essentiel c’est que ça ne soit pas consécutif. Vous pouvez faire autant de deux quinquennats possibles tant que vous n’êtes pas frappé par la limite d’âge prévue par la constitution. On n’a pas dit que dans une vie, un Président ne peut faire que deux quinquennats. Il peut faire autant de quinquennats qu’il veut, l’essentiel est que ça ne soit pas consécutif. L’idée est de ne pas rester plus de dix ans au pouvoir, c’est-à-dire de ne pas faire plus de deux quinquennats consécutifs.
Le troisième et dernier volet est citoyen. La candidature peut être admise à l’élection, sans qu’il soit élu. Il faut qu’il aille en campagne et se fasse élire. Le citoyen ira aux urnes. On a vu avec le Président Wade. Le Constitutionnel lui avait donné raison en disant qu’il avait droit à un autre mandat, mais il ne l’a pas eu. Par conséquent, l’arbitrage du citoyen vient au bout de la chaine.
Quel est votre opinion sur le débat sur la suppression des villes ?
C’est une question politique, pas juridique. D’un point de vue citoyen, il est quand même bon que les grandes villes, les métropoles, aient leur statut de ville commune. Les villes métropoles, les villes capitales ont un fonctionnement différent des autres. Nous avons voulu imiter Paris en créant des villes mais là-bas il y a des communes d’arrondissement qui n’ont pas les mêmes statuts que les communes au sens propre. Nous avons doté nos collectivités du statut normal de commune. La capitale doit être une ville commune avec des subdivisions déconcentrées, en tout cas un statut spécial.
Le danger en faisant des réformes rapides, on risque de créer des institutions qu’une autre alternance viendra remettre en cause. Quand un régime vient, il passe la plupart de son temps à déconstruire. C’est sûr que si l’on supprime la ville de Dakar, un autre régime viendra la recréer.
Enfin, nous pouvons quand même nous interroger sur la responsabilité des rédacteurs de textes. On peut même se demander qui sont ceux qui ont écrit cet Acte 3 de la décentralisation ? Leur application pose tellement de problèmes. Avec des questions d’équité territoriale, comment on peut écrire un texte sans voir aucun de ses problèmes. Comment organiser dans le Code des collectivités territoriales les compétences des villes et à l’article premier ne pas citer la ville comme étant une collectivité ? En un moment donné il faut bien qu’on interpelle la responsabilité des rédacteurs des textes. Pas seulement du Code des collectivités territoriales mais aussi de la Constitution. Je n’ai pas encore entendu un mouvement citoyen interpeler les rédacteurs des textes. Pourquoi avez-vous écrit ceci ? Comment concevoir des collectivités territoriales sans, dans son article premier, dire que les collectivités territoriales sont les départements et les communes et à l’intérieur, créer une collectivité qui s’appelle ville et lui conférer des compétences, des domaines, des moyens puissants… Où est le décret créant les villes ? C’est une question de vigilance citoyenne. Il faut faire attention quand on écrit un texte. Il ne faut pas donner au juriste le pouvoir qu’il n’a pas. Le juriste ne décide pas. Il met en place la décision politique. Si l’autorité politique vous demande d’écrire un texte, écrivez-le en juriste. Et dans ce cas, s’il refuse que les villes apparaissent à l’article premier, parce qu’il a des raisons politiques que je ne veux pas apprécier, eh bien, en ce moment, vous dites que vous ne pouvez pas organiser dans le texte les villes comme collectivités territoriales. S’il ne vous suit pas, dites-lui de vous décharger de ce dossier. Ne craignez pas pour la perte de vos indemnités.
